瞭望丨部分基層“三?!泵媾R困難,疫情考問央地財政關系

來源:《瞭望》新聞周刊 時間:2020-07-09
0 字號:A-A+
分享到: 收藏 打印

“短收因素多,稅收增長有限,剛性支出又不能少,收支矛盾非常突出?!闭劶爱數刎斦毫?,河南省某市一位負責人在接受《瞭望》新聞周刊記者采訪時發出了這樣的感嘆。

 該市素有“中原糧倉”之稱,但也是典型的財政窮市。突如其來的疫情,讓本就捉襟見肘的財政運行更是雪上加霜。數據顯示,去年該市一般公共預算收入完成160.3億元,但今年一季度,全市稅收收入僅完成28.29億元,同比下降13.8%。

這并非個例。今年一季度,全國31個?。ㄗ灾螀^、直轄市)中,只有西藏自治區一般公共預算收入同比實現了正增長。財政部預計,今年地方財政將減收8000億~9000億元。

一邊是財政收入大幅下降,一邊是大量剛性支出無法縮減。

“政府債務不能違約,‘三?!ū;久裆?、保工資、保運轉)支出、脫貧攻堅、鄉村振興、重點項目建設……每項資金需求都不能少?!辈稍L中,上述河南省某市財政局副局長向記者表示,再加上疫情帶來的計劃外支出,今年“任務重、壓力大”。

為彌補基層資金缺口,中央財政采取了加大轉移支付力度、加快資金撥付進度、階段性提高地方財政資金留用比例、強化地方庫款運行監測督導、加大財政支出結構調整力度等多項措施。

“從支出規模上看,積極財政政策的力度是空前的,而且考慮了下半年存在的不確定性?!必斦坎块L劉昆不久前表示。

為緩解基層財政壓力,中央政府特意安排2萬億元新增財政資金,在不少業內人士看來,這能在一定程度上給地方解困,但更多是應急性的特事特辦,并不足以解開地方財政困局。

“地方財政困難問題由來已久,疫情只是讓矛盾更加突出?!敝袊鐣茖W院財經戰略研究院副院長楊志勇對本刊記者談到,短期內,可以通過中央財政加大支持力度維持地方正常運轉,但長遠來看,地方財政的可持續運行要更多有賴于相關改革的加速推進。

“一方面要想方設法進一步提升地方財政的造血能力,另一方面要加速推進央地財政事權劃分改革,讓地方的財力和事權更加匹配。不能‘既要馬兒跑得快,又要馬兒不吃草’?!睏钪居抡f。

在不少財稅專家看來,疫情讓中央和地方財政關系迎來了進一步調整優化的窗口期。

不久前,國務院辦公廳印發了《公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任劃分改革方案》,從基本公共文化服務、文化藝術創作扶持、文化遺產保護傳承、文化交流、能力建設等方面劃分公共文化領域中央與地方財政事權和支出責任。

根據該《方案》,地方文化文物系統所屬博物館、紀念館、公共圖書館、美術館、文化館(站)、全國愛國主義教育示范基地免費開放,所需經費由中央與地方財政分檔按比例分擔,其中:第一檔中央財政分擔80%;第二檔中央財政分擔60%;第三檔中央財政分擔50%;第四檔中央財政分擔30%;第五檔中央財政分擔10%。

而在此之前,我國在基本公共服務、醫療衛生、教育、交通運輸、生態環境等領域也都出臺了類似的財政事權和支出責任劃分改革方案。

專家們表示,雖然相關領域改革的具體效果還有待進一步觀察,但隨著制度安排的逐步完善,在未來再應對類似“黑天鵝”事件時,中央和地方就能更加從容不迫。

瞭望.jpg

▲ 6月30日,工人在山東省青州市一家汽車制造企業的沖焊車間工作 王繼林攝/本刊

部分基層“三?!泵媾R困難

記者近日走訪了中部地區一個人口大縣。按原計劃,今年該縣財政收入將增長10%。實際今年前4個月,全縣財政收入不增反降,相比去年同期下降20.8%,減收2.3億元。

“與上年同期相比,上級轉移支付也少了6.1億元?!辈稍L中,該縣財政局負責人告訴記者,由于該縣是國貧縣,自身財力有限,所以基本支出,比如工資發放等,近年來主要依靠上級轉移支付。

例如,去年該縣財政收入28.6億元,一般公共預算支出98.4億元,其中人員工資21.17億元。

該財政局負責人坦言,財政收入和上級轉移支付雙雙減少,讓該縣的“三?!敝С雒媾R較大保障困難。

稍早前,記者看到了中部地區某市轄區財政局內部發出的一個《關于延遲發放5月份工資的通知》,稱因受疫情影響,財政收入滑坡,故5月份工資延遲發放?!耙驗橛?00萬元缺口,所以無法準時足額發放工資?!痹搮^財政局的一位負責人告訴記者。

采訪中,記者了解到,今年上半年,不少地方財政收支矛盾比較突出,尤其是部分地方財政薄弱的地區,最基本的“三?!币脖容^吃力;有些地方“三?!蹦軌蛑?,但經濟建設、改善民生支出力不從心。

從全國一般公共支出項目上看,一季度除債務付息、衛生健康支出正增長外,教育、科技、文化、社保和就業、節能環保、城鄉社區、農林水、交通運輸等“八大”支出均為負增長。

對一些地方而言,最困難的時刻可能還未到來。

今年政府工作報告明確新增減稅降費約5000億元,并且對于前期出臺6月前到期的減稅降費政策,執行期限全部延長至今年年底,小微企業、個體工商戶所得稅繳納一律延緩到2021年。預計全年為企業新增減負超過2.5萬億元。

“隨著一攬子減免稅費政策的逐漸落地,對本已十分脆弱的某些地方財政而言,不只是雪上加霜那么簡單?!遍L期從事財政研究的遼寧大學地方財政研究院研究員王振宇認為,基層財政將迎來一輪新考驗。

為緩解基層財政壓力,今年中央安排財政赤字規模比去年增加1萬億元,同時發行1萬億元抗疫特別國債,并將這2萬億元全部直達市縣基層。

有分析認為,對地方而言這無疑是一場“及時雨”。但以新增的1萬億元財政赤字為例,我國有2856個縣級行政區劃單位,平均到每個縣級財政能夠新增的可用財力僅為3.5億元。這意味著財政赤字增加的規模只能解燃眉之急。

剛性支出漸漸增加

采訪中,東部某發達地區一位鎮長介紹,其所在鎮有各類工業企業上千家,屬于工業強鎮。即便如此,近年來鎮里每年各種剛性支出以及發展資金的總體缺口也在3億元左右,而缺口主要靠土地出讓補充。

發達地區如此,經濟本就相對落后的中西部地區更難樂觀。自1994年分稅制改革以來,不少基層地方都依賴于轉移支付。

統計顯示,2019年財政收入/支出低于50%的省份有23個,主要集中在西部和東北,僅8個省市財政自給率高于50%,主要是上海87.6%、北京82.7%、廣東73.1%、浙江70.1%、江蘇70%、天津68.7%、山東60.8%和福建59.9%。

從收入端來看,相較于一些大中城市,不少地方經濟實力相對薄弱,地方財源和稅基不足。上述河南某市發展改革委副主任就坦言,長期來看,該市稅源短收背后深層次原因是全市經濟結構存在短板,缺乏高端制造企業、缺龍頭、產業低端、稅收少,尤其是作為全市經濟支柱的產品加工業精深加工不足、產業鏈條短、附加值低。

從支出端來看,各類剛性需求壓力近年有所增加。

王振宇將基層的剛性支出總結為三類:

——顯性剛性支出。這些支出涵蓋在基層國家保障范圍目錄之中,包括人員經費、公用經費、民生支出和其他必要支出等。

——隱性剛性支出。這些支出通常游離于基層國標體系之外,屬于基層剛性支出中的隱性甚至“灰色”部分。如地方政府隱性債務還本付息、隱性財政供養人員、隱性津補貼福利、隱性招商引資政策“兌現”等。

——臨時應急剛性支出。大都屬于自上而下項目的指令與基層配套、上級強問責。如救災、防疫、環保等,階段性、應急性、政治性特性鮮明,是不折不扣的剛性支出。

“上述這些情形并非存在于所有基層剛性支出的全過程,但任何一個偶發事項都會對本已十分脆弱的地方財政支付能力產生重要影響?!蓖跽裼畋硎?。

采訪中,記者就了解到,中部某地級市違反“誰的財政事權誰承擔支出責任”原則,項目本應由市級財政配套資金,卻變成由縣財政配套,以致市級政府“欠”縣級政府數十億元巨額“欠款”。在財稅短收的情況下,負擔驟增讓縣級政府很頭疼。

“現在市里欠我們總共下來將近30億元,市里的項目,答應的是‘我們干活,市里出錢’,后來連錢帶活都由我們包?!痹摽h縣委書記說。

凡此種種,結果便是,盡管中央財政每年會給地方轉移支付和稅收返還,但一些地方的可用財力依然不足。按照2018年的數據測算,地方可支配收入與支出之比為85.2%,仍有14.8%的支出需要其他手段彌補。2019年,地方財政收入總量為194458.87億元,而同期地方一般公共預算支出203758.87億元,地方財政缺口9300億元。

這就給了地方“廣開財源”的沖動和借口,并由此帶來諸多后遺癥。

比如,

一些地方頻頻舉債,導致地方政府債務尤其是隱性債務風險增加;

一些地方過度依賴土地出讓收入,日積月累,逐漸發展成為難以根治的“土地財政”;

一些地方為了保住自己的稅收大戶,在淘汰落后產能政策上打馬虎眼,給供給側結構性改革造成掣肘;

一些地方為了穩住就業、吸引投資,只能以土地優惠、稅收優惠等公共資源吸引投資者進入本已過熱的投資領域,導致產能過度擴張,產業結構調整升級阻力重重……

如何匹配精準

為什么收入少的基層財政,卻承擔著大量的支出責任呢?這還得從我國中央與地方的財政關系談起。

我國現行央地財政關系的基本框架始于1994年的分稅制改革,其初衷是充分調動中央和地方兩個積極性。實施當年,中央財政收入在財政總收入中的比重增長到55%,宏觀調控能力大幅增強。

作為硬幣的另一面,由于歷史局限性,分稅制也遺留了一些問題,最突出的一點便是中央與地方財權與事權的不平衡,地方用占小頭的收入承擔著占大頭的事務。

收入上收效應在各級政府間層層傳遞,最終導致基層財政在國家收入中占比很小。于是便有了“中央財政高速增長,省級財政喜氣洋洋,地市財政勉勉強強,縣鄉財政哭爹喊娘”的局面。在不少人看來,這是導致地方財政出現困難的主要原因。

楊志勇等專家認為,財權向中央集中,有其合理性。他談到,分稅制改革最初設定的目標就是中央和地方財政收入“六四開”,財政支出“四六開”(這個目標后來未實現)。其目的,一是要改善中央財政狀況,二是要提高中央財政的調控能力。在國家財政總體狀況改善的基礎之上,中央財政能夠用20%的財政收入來調控地方,有利于促進地方基本公共服務均等化。

因此,在某種意義上,地方財政收支存在“缺口”不是問題,而是制度設計使然。而且,對于這一“缺口”,無論是中央財政通過轉移支付等手段,還是地方財政通過土地出讓金、行政事業性收費、罰沒收入等手段,都可以在相當程度上彌補。

換言之,雖然地方的財權有限,但實際的可支配財力不見得少。中國社會科學院大學副校長張斌曾對此做過系統分析,得出的結論是:無論是一般公共預算收入還是全口徑預算收入,地方政府的占比都比較高。

問題的關鍵在事權。

一個被經常引用的數據是:中央政府與地方政府支出責任的對比大概是15:85。

解決問題的關鍵在于建立一套財力與事權相匹配的財政體制。

怎么實現?有兩個方向:一個是事權或者說支出責任上移,一個是財力下放。

事權上移,就是說將一部分不適合較低層級政府承擔的事權轉移至較高層級政府,或者共同承擔。在義務教育、醫療衛生和社會保障這幾個方面,要逐步提高中央和省級政府的支出比例。從實踐來看,大多數市場經濟國家的義務教育、醫療衛生和社會保障支出的較大比例,都是由中央政府承擔或者由中央政府與層級較高的地方政府共同承擔的。

財力下放,對我國來說就是要建立規范的財政轉移支付制度,將一部分中央政府集中的財力轉移給地方政府。目前,雖然相當比例的中央財力是通過轉移支付方式轉給地方,但問題是制度不規范,助長了“跑部錢進”的現象。

不管選擇什么方式,都有一個重要前提,那就是先合理劃分好中央和地方的事權。只有事權清晰了,才能根據這種劃分配置相應的財力,并將其制度化。

2016年8月,國務院印發了《關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》。此后,我國已陸續出臺了基本公共服務、醫療衛生、教育、交通運輸、生態環境、公共文化等領域的財政事權和支出責任劃分改革方案。

這意味著,理順央地財政關系作為新一輪財稅體制改革中最難啃的一塊硬骨頭,正在被加快推進。

“當前我國分稅制面臨的主要問題是各級政府間事權劃分及其實現方式不清晰?!睆埍髲娬{,中央政府集中財權的程度高低并不是關鍵,如何使中央和地方政府提供公共產品或服務的成本得以彌補,才是最重要的。

本文鏈接:http://www.papfwi.tw/html/societies/info_39247.html

文章僅代表作者觀點,不代表本站立場。轉載請注明出處和本文鏈接

責任編輯:筍溪

看完這篇文章心情如何

頭條

北京迅速控制疫情,特朗普粉絲暴怒

北京迅速控制疫情,特朗普粉絲暴怒
為進一步凸顯美國特朗普當局的防疫失職,美國媒體彭博社今天刊登了一篇稱贊中國防疫工作的文章[詳細]

文章排行

評論排行

贵州11选五胆拖规则